町奉行と自治百万都市を、驚くほど少ない役人が回していた

組しくみ — 二つの奉行所と、その下に伸びる町人の階層

江戸の町奉行は、幕府の遠国奉行などと並ぶ役職の一つで、老中の下に置かれた。江戸市中の町人地を管轄し、行政・司法・警察・消防・都市計画までを一手に扱う。武家地は目付や大目付の系統、寺社地は寺社奉行の管轄で、町奉行の権限は原則として町人地に限られていた。この管轄の分割自体が、仕事量を絞る仕掛けでもあった。

奉行所は南町奉行所と北町奉行所の二つ（時期によっては中町奉行所が置かれたこともある）。南北は担当地域の区分ではなく、庁舎の位置に由来する呼び名で、両者は月番で交代した。月番の月は門を開けて新規の訴訟や届を受け付け、非番の月は門を閉じて前月からの案件を処理する。つまり片方が受付、片方が処理という二交代で、一つの都市を分担していたことになる。

奉行の下には与力と同心が付いた。数は時期によって変動し史料により差もあるが、おおむね与力が各奉行所に二十数騎、同心が百数十人程度で、南北を合わせても二百数十人から三百人前後の規模だったとされる。ここに牢屋敷や火付盗賊改など別系統の人員を加えても、百万都市の常勤の治安・行政要員としては極端に少ない。

その自治組織は、はっきりと重層的だった。町人の最上層には町年寄がいる。樽屋・奈良屋・喜多村の三家が世襲でこれを務め、奉行所の触（法令）を町々へ流し、町人側の願いを取りまとめて上げた。奉行と町のあいだに立つ中継点である。

町年寄の下には、各町ごとに名主が置かれた。名主は複数の町を兼ねることもあり、町の運営、争いごとの調停、人別（戸籍にあたる帳簿）の管理などを担う。さらにその下、実際に路地の日々を差配したのが家主——長屋の大家である。大家は地主から長屋の管理を任された立場で、家賃の取り立てだけでなく、店子の身元保証、揉め事の仲裁、奉公人の請状、さらには奉行所への届出まで引き受けた。「大家といえば親も同然、店子といえば子も同然」という言い回しは、情の話であると同時に、責任の所在を示す言葉でもある。

そして底辺には五人組があった。近隣の数戸を一組とし、年貢や町入用の納入、法令の遵守、犯罪の防止について連帯して責任を負わせる仕組みである。組の誰かが罪を犯せば、組の全員が咎めを受けうる。届け出るべきことを届け出なければ、それ自体が落ち度になる。村々にも同種の組が置かれ、都市と農村を通じた統治の基礎単位となった。

物理的な備えもすべて町の負担だった。町の境には木戸が設けられ、夜四つ（およそ午後十時）頃に閉じられる。木戸には木戸番が詰め、通行人を検める。番屋（自身番）には町から出た番人が詰め、不審者の一時的な捕捉や、火の見、届出の窓口を務めた。これらの費用——番人の給金、木戸の修繕、道の普請、上水の維持——は町入用として町人が出し合った。役所が担っていたのは、あくまで最終判断と、重い刑事事件の処理である。

今江戸と今 — 「薄い行政」を支えるものは何か

現代の言葉に翻訳すれば、江戸の市中統治は徹底した権限委譲と業務の外部化である。奉行所は例外処理と最終判断だけを引き受け、日常の受付・調整・記録・見回りはすべて下層に降ろす。上位層は薄く、下位層は厚い。

• 月番交代 — 受付する側と処理する側を月ごとに入れ替えることで、案件の滞留を防ぎつつ二つの組織を並列に走らせた。冗長化と負荷分散を兼ねた設計といえる。
• 家主・名主という中間層 — 現代でいえば自治会長、管理会社、民生委員、保証人業務を一人が兼ねているような立場である。行政の窓口が路地の中にあった。
• 町入用 — 治安・防災・インフラの費用を受益者である町人が直接負担した。町ごとに負担額が違い、豊かな町ほど手厚い番人を置ける。財政的な地域格差は、この時点で織り込まれていた。

ただし、この構造をそのまま「小さな政府の成功例」として持ち上げるのは正確ではない。委譲された実務には、権限だけでなく責任と危険も一緒に降りていた。次の窓で、その部分を見る。

史同じころ、世界では — 都市の治安は誰が担っていたか

同時代のヨーロッパでも、近代的な警察組織はまだ存在しなかった。十八世紀のロンドンでは、教区ごとに置かれた無給ないし薄給のコンスタブルや夜警が治安を担い、犯人の追跡は被害者や賞金目当ての者に委ねられる部分が大きかった。専門の職業警察が現れるのは、1829年のロンドン首都警察の設立以降である。パリでは十七世紀後半に警察総代官が置かれ、より中央集権的な監視体制が早くから整えられた点で対照的だとされる。

つまり「役人が少なく、地域が治安を担う」という形自体は、江戸だけの特殊事情ではない。近世都市に広く見られた条件である。江戸が際立つのは、その地域負担の仕組みが、身分制と町の組織によって制度としてきれいに階層化されていた点にある。誰が誰に対して責任を負うのかが、あらかじめ決められていた。

その分、逃げ場も少なかった。ヨーロッパの都市で治安が弱かったことは、同時に統制の網の目が粗かったことも意味する。江戸の網は細かかった。

亜アジアのいま — 相互監視という遺産をどう見るか

五人組のように、近隣を単位として連帯責任を負わせる仕組みは、東アジアの統治に広く見られる。中国では古くから隣保を組織して治安と徴税を担わせる制度が繰り返し用いられ、朝鮮王朝にも同種の隣保組織が置かれた。近代以降、日本ではこの系譜の上に町内会や隣組が生まれ、戦時下には統制の末端として機能した。

現在の日本の町内会・自治会、消防団、自主防災組織には、この「地域が地域を守る」形が姿を変えて残っている。災害時の共助として高く評価される一方、加入をめぐる同調圧力や、担い手の高齢化と負担の偏りという問題も抱えている。江戸の自治が持っていた長所と短所は、そのまま現代の課題として続いていると見ることもできる。

評価を一方に寄せる必要はない。密な地域組織は、支え合いの装置であると同時に、監視の装置でもある。江戸はその両面を、制度としてかなり露骨な形で備えていた。

報広告と評判 — 「江戸の治安は良かった」という物語

江戸を訪れた幕末の欧米人が、市中の秩序や人々の穏やかさに驚いた記録は少なくない。これが後年、「江戸は世界一治安の良い都市だった」という語り口の材料になった。だがこの評判は、いくつかの点で慎重に扱う必要がある。

第一に、記録の性質である。犯罪統計にあたるものが現代のような形で残っているわけではなく、比較の基準がない。第二に、観察者は限られた場所と時期しか見ていない。第三に、そして最も重要な点として、その秩序を支えていたのは相互監視と厳しい刑罰、そして身分制だった。

大家は店子の身元を保証し、素性の知れない者を置けば自らが咎めを受けた。五人組は互いを見張る義務を負った。木戸は夜になれば閉じられ、遅い時刻の通行は理由を問われた。人別帳から外れた者——無宿と呼ばれた人々——は、そもそも住む場所を借りることさえ難しく、都市の秩序の外側に押し出された。人足寄場のような収容・授産の施設が設けられたのも、この排除の裏返しである。

刑罰も現代の感覚とは隔たっている。軽い罪でも敲や追放が科され、重い罪には死罪が用いられた。秩序は、参加の結果であると同時に、恐怖と排除の結果でもあった。

それでも、この仕組みが百万都市を長く保たせたことは事実である。町火消の組織、上水の維持、長屋の日常——江戸の都市機能の多くは、同じ自治の骨組みの上に載っていた。町奉行所はその骨組みの頂点に置かれた、小さくて重い留め金だったのである。